Best Paper: Intervensi DPR di DAK Sebabkan Kesenjangan Daerah

October 12, 2018

Menteri PPN/Kepala Bappenas Bambang Brodjonegoro memberikan penghargaan kepada peraih Best Paper IDF 2018 Lutfi Muhammad Iqbal

Undang-Undang  No. 33/2004 tentang Pemerintah Daerah menetapkan DAK sebagai bagian dari anggaran nasional yang dialokasikan untuk daerah-daerah tertentu untuk mengadakan kegiatan khusus yang dikategorikan sebagai kebijakan pemerintah daerah dan mendukung prioritas nasional. Tujuan DAK adalah untuk membantu kebutuhan khusus daerah, mendukung pemenuhan kebutuhan atas layanan publik, dan merangsang percepatan pembangunan regional sehingga mencapai target prioritas nasional.

Tahun 2018, ada tiga jenis DAK yakni reguler, afirmatif yang digunakan untuk daerah tertinggal, perbatasan, kepulauan, dan daerah transmigrasi, serta DAK Penugasan yang bertujuan untuk mendukung pencapaian Sasaran Nasional.  Sejak 2016, ada beberapa perubahan signifikan terkait kebijakan DAK. Pertama-tama, DAK dibagi menjadi fisik dan non-fisik.

DAK non-fisik terdiri dari dana yang dialokasikan dalam APBN kepada Daerah dengan tujuan untuk membantu mendanai kegiatan khusus Non Fisik misalnya Biaya Operasional Sekolah, Biaya Operasional Kesehatan, dan lain-lain. DAK fisik adalah dana yang dialokasikan dalam APBN kepada daerah tertentu dengan tujuan untuk membantu mendanai kegiatan khusus fisik yang merupakan urusan daerah dan sesuai dengan prioritas nasional.

Setiap tahun, alokasi DAK ditentukan melalui perencanaan dan penetapan prioritas nasional pada bulan Desember sebelum RAPBN disahkan. Karena pembahasan RAPBN melibatkan Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah, alhasil parlemen berperan dalam menentukan DAK.

Awalnya, anggaran dibahas oleh Menteri Keuangan dan  Gubernur Bank Indonesia. Setelah itu, anggaran DAK ini diulas di komite kerja yang lebih kecil di parlemen  yang disebut Panitia Kerja (Panja). Kemudian, anggaran ini dibahas di Badan Anggaran DPR dan berakhir di sidang pleno untuk disetujui.

Intervensi legislatif ini nyata dalam bentuk penambahan kolom baru yaitu Dana Alokasi Khusus Prioritas Daerah  di beberapa sektor sehingga mempengaruhi usulan pemerintah daerah mengenai kebutuhan pembangunan.

Staf Direktorat Otonomi Daerah, Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional Lutfi Muhammad Iqbal dan timnya melakukan penelitian untuk mengeksplorasi sejauh mana intervensi “partisipatif” dari DPR terhadap DAK mempengaruhi kesenjangan fiskal antar daerah. Makalah yang berjudul Disparity By Design: The Portrait Of The House Of Representatives’ (Dpr) Intervention For Specific Allocation Funds - Regional Priority (Dak-Pd) Fiscal Year 2017-2018 berhasil menjadi salah satu pemenang Best Paper di Indonesia Development Forum 2018.

Alokasi Timpang Program

Untuk mempermudah penyusunan, Badan Perencanaan Pembangunan Nasional dan Kementerian Keuangan memulai aplikasi berbasis elektronik yang disebut e-planning DAK di tahun 2017. Aplikasi ini kemudian dimodifikasi pada tahun 2018, dikenal sebagai aplikasi KRISNA-DAK.  Salah satu kelebihan aplikasi ini adalah mempermudah pantauan data dan mengukur seberapa tepat alokasi tersebut disusun dan disetujui oleh parlemen. Caranya dengan membandingkan antara data proposal dan alokasi di tahun 2018, penyimpangan alokasi akan diketahui.

Misalnya dalam DAK Reguler, sektor pasar menjadi bidang  dengan penyimpangan besar. Sekitar 20,96%  mendapat alokasi lebih besar dibanding proposal E-Planning yang diajukan; 13,10% mendapat alokasi tanpa ada proposal; dan 48,72% yang mengusulkan program namun tak mendapat alokasi. Kasus lain di sektor kesehatan dan Keluarga Berencana, 59 lokasi mendapatkan alokasi lebih besar dari proposal, 9 lokasi dialokasikan tanpa proposal, dan 1 mengusulkan program tanpa mendapatkan alokasi.

Serupa dengan DAK Reguler, alokasi DAK Penugasan menunjukkan penyimpangan di hampir seluruh sektor, kecuali energi skala kecil dan lingkungan hidup dan kehutanan. Sektor pasar memiliki 73,81% alokasi yang besarnya di atas yang diusulkan, 67,62% dialokasikan tanpa proposal, dan  58,43% mengusulkan program tanpa mendapatkan alokasi sama sekali.

Sektor jalan lebih aneh lagi, 38 daerah mengusulkan program tapi tidak dialokasikan, 35 daerah yang mengusulkan jalan baru tanpa proposal ternyata mendapat alokasi. Di sektor irigasi, 35 daerah mendapat alokasi lebih besar dari proposal, 1 daerah mendapat alokasi tanpa proposal, sementara 23 daerah yang mengusulkan tidak mendapat apa-apa.

Penyimpangan ini tentu menjadi pertanyaan besar bagi pemerintah daerah yang telah mematuhi proses dan prosedur perencanaan. Pemerintah pusat pastinya merasa bahwa upaya besar untuk menyetujui dan memeriksa proposal dari pemerintah lokal tidak ada gunanya setelah diintervensi parlemen.

Intervensi yang dilakukan DPR menghasilkan pergeseran distribusi alokasi dari Jawa-Sumatera ke wilayah lain. Namun, hanya Sulawesi dan Kalimantan yang mendapatkan keuntungan positif dari intervensi DAK reguler, sementara daerah lain malah  menunjukkan penurunan dari total alokasi DAK reguler. Intervensi ini jelas tidak menciptakan alokasi yang lebih adil dan lebih merata,  bahkan menimbulkan kesenjangan.

Namun, proporsi redistribusi DAK Penugasan menunjukkan gambaran yang lebih baik daripada DAK Reguler. Tidak hanya Sulawesi dan Kalimantan, tetapi juga wilayah Bali-Nusa Tenggara mendapatkan keuntungan positif dari intervensi tersebut. Meskipun demikian, intervensi terhadap DAK Reguler dan DAK Penugasan memberikan kerugian bagi wilayah Maluku-Papua yang kurang mendapatkan alokasi.

Aspek lain yang dapat dianalisis adalah korelasi antara kapasitas fiskal dan alokasi DAK. Ada beberapa daerah yang mempunyai kemandirian fiskal tinggi malah mendapatkan porsi DAK relatif besar. Misalnya, tingkat independensi fiskal provinsi Lampung pada tahun 2017 adalah sekitar 42,35%--cukup tinggi dibanding banyak daerah lain yang tak sampai satu digit-- tetapi alokasi DAK-PD 2018-nya mencapai Rp 149, 57 miliar. Tidak hanya di tingkat provinsi, beberapa kota dan kabupaten seperti Makassar, Kendari, dan Semarang juga mendapatkan alokasi yang tinggi meski dinilai mandiri.

Sebaliknya, 9 dari 10 daerah dengan tingkat kemandirian fiskal terendah di Indonesia, malah tidak mendapatkan DAK. Selain Pengunungan Arfak, sembilan kabupaten itu antara lain Membramo Raya, Membramo Tengah, Manokwari, Deriyai, Tembrauw, Tolikara, Maybrat, Intan Jaya, Manokwari Selatan, dan Dogiyai. Temuan ini menyangkal asumsi bahwa DAK dialokasikan untuk membantu daerah dengan kapasitas fiskal yang lemah.

Dengan membiarkan model intervensi seperti ini terus dipraktekkan, DAK sulit menjadi instrumen mengurangi kesenjangan. Karena itulah, DPR mesti mempertimbangkan aspek pembangunan inklusif saat mengintervensi pembagian alokasi DAK. Di sini, Komisi Pemberantasan Korupsi perlu melakukan pengawasan agar tidak ada transaksi ilegal yang mempengaruhi  keputusan DPR terkait DAK.**